รัฐบาลใช้หลักการใดจัดลำดับความสำคัญ
มติของคณะรัฐมนตรีวันที่ 23 พฤษภาคม 2549 ที่จะดึงโครงการเมกะโปรเจกต์ ได้แก่ รถไฟฟ้า 3 สาย คือ สายสีม่วง สีน้ำเงิน และสีแดง ออกจากโครงการโมเดิร์นไนเซชั่น เพื่อมาดำเนินการก่อน โดยให้เหตุผลว่าเป็นไปตามลำดับความสำคัญ แต่คำถามคือ โครงการรถไฟฟ้าทั้ง 3 สายมีลำดับความสำคัญสูงสุดจริงหรือไม่
ในช่วงรัฐบาลทักษิณ 1 คณะทำงานนโยบายเศรษฐกิจของกระทรวงการคลัง ที่มีนายโอฬาร ไชยประวัติ เป็นประธาน ได้เห็นชอบหลักการจัดลำดับความสำคัญของโครงการเมกะโปรเจกต์ โดยมีหลักการ 4 ประการคือ โครงการที่ให้ผลตอบแทนสูง โดยดูจาก IRR โครงการที่ให้ผลตอบแทนเร็ว โครงการที่มีการนำเข้าปัจจัยการผลิตต่ำ และโครงการที่มีการสร้างรายได้เป็นเงินตราต่างประเทศ
ต่อมาสำนักงานเศรษฐกิจการคลังได้ทำการศึกษาเพื่อจัดลำดับความสำคัญของโครงการเมกะโปรเจกต์ ตามหลักการ 4 ประการข้างต้น ผลการศึกษาพบว่า โครงการโทรคมนาคมมีลำดับความสำคัญสูงสุด โครงการด้านการศึกษาและสาธารณสุข โครงการที่อยู่อาศัย โครงการคมนาคมทางอากาศ โครงการเกษตรกรรมและชลประทาน โครงการพลังงาน มีความสำคัญรองลงมาตามลำดับ และโครงการคมนาคมทางบก (รวมทั้งรถไฟฟ้า)มีลำดับความสำคัญต่ำสุด (ตารางที่ 1)
ตารางที่ 1 การจัดลำดับความสำคัญของตัวอย่างโครงการสาขาต่างๆ (ถ่วงน้ำหนักทุกหลักเกณฑ์เท่ากัน)
สาขา |
อัตรา |
สัดส่วน |
ระยะเวลาให้ผลตอบแทน |
รายได้จาก |
ลำดับโดยรวม |
โทรคมนาคม |
1 |
3 |
4 |
2 |
10 |
การศึกษา สาธารณสุข |
3 |
5 |
2 |
2 |
12 |
อสังหาริมทรัพย์ |
8 |
1 |
1 |
3 |
13 |
คมนาคมทางอากาศ |
2 |
8 |
3 |
1 |
14 |
เกษตรกรรมและชลประทาน |
6 |
2 |
5 |
2 |
15 |
พลังงาน |
4 |
7 |
6 |
2 |
19 |
คมนาคมทางบก |
7 |
4 |
8 |
2 |
21 |
หมายเหตุ: ตัวเลขลำดับที่ต่ำ หมายความว่ามีความสำคัญมากกว่า
ที่มา: Pochaporn. Pongnakorn (2004) From Mega Projects to Macro Projection, MOF.
แต่รัฐบาลไม่ได้จัดลำดับความสำคัญตามที่ได้ศึกษาไว้ โดยให้ความสำคัญกับโครงการรถไฟฟ้ามากกว่าโครงการด้านน้ำ ทั้งที่โครงการด้านน้ำมีลำดับความสำคัญสูงกว่า สังเกตได้จากโครงการด้านน้ำถูกลดเป้าหมายลงเรื่อย ๆ เพราะจากการศึกษาของหน่วยราชการพบว่า หากดำเนินโครงการน้ำทั้งระบบต้องใช้งบ 1 ล้านล้านบาท แต่รัฐบาลเปิดตัวโครงการเมื่อ 23 ก.ค. 2546 ประกาศจะใช้เงินลงทุน 4 แสนล้านบาท แต่ต่อมาลดลงเหลือเพียง 2 แสนล้านบาท ขณะที่โครงการรถไฟฟ้ากลับได้รับความสำคัญมากขึ้น จากเดิมที่รัฐบาลประกาศสร้างรถไฟฟ้า 7 สาย แต่ต่อมากลับเพิ่มขึ้นอีก 3 สาย เป็น 10 สาย ทั้ง ๆ ที่อีก 3 สายที่เพิ่มขึ้นยังไม่มีผลการศึกษา
คำถามคือ รัฐบาลใช้หลักเกณฑ์อะไรในการจัดลำดับความสำคัญ ในเมื่อไม่ใช่หลักการในเชิงวิชาการที่ได้มีการศึกษาไว้แล้ว หลักเกณฑ์ที่รัฐบาลใช้จึงน่าจะเป็นเหตุผลทางการเมืองล้วน ๆ เพราะขณะนี้อยู่ในช่วงใกล้วาระการเลือกตั้ง แต่พรรครัฐบาลกำลังเสียคะแนนนิยมใน กทม. จึงต้องพรรคยามดำเนินนโยบายที่ได้คะแนนเสียงใน กทม.
คำถามต่อมา คือ เหตุใดรัฐบาลจึงเลือกทำรถไฟฟ้า 3 สายดังกล่าวก่อน แต่ไม่เลือกอีก 7 สายที่เหลือ
คำตอบหนึ่งของคำถามนี้ น่าจะเป็นประเด็นความพร้อมในการลงทุน เพราะรถไฟฟ้าทั้ง 3 สายได้มีการศึกษาและออกแบบไปมากกว่าหลาย ๆ สาย แต่มีข้อที่น่าสังเกตว่า เหตุใดรัฐบาลจึงไม่เลือกทำโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวอ่อนและเขียวเข้มก่อน ทั้ง ๆ ที่มีความพร้อมและมีความสำคัญสูง
หากเปรียบเทียบลำดับความสำคัญของโครงการรถไฟฟ้าสายต่าง ๆ โดยใช้หลักการ 4 ประการข้างต้น เราจะพบว่า หลักการด้านระยะเวลาให้ผลตอบแทน การนำเข้าปัจจัยการผลิต และการสร้างรายได้เป็นเงินตราต่างประเทศ ไม่น่าจะแตกต่างกัน ดังนั้นลำดับความสำคัญของโครงการรถไฟฟ้าจึงสามารถพิจารณาได้จากหลักการเดียวเท่านั้น คือ อัตราผลตอบแทนของการลงทุน โดยดูจากดัชนี IRR
ผลการศึกษาของสำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร พบว่ารถไฟฟ้าทั้ง 7 สาย พบว่า รถไฟฟ้าสายสีเขียวอ่อนและเขียวเข้ม (ส่วนต่อขยาย BTS) เป็นโครงการที่มีอัตราผลตอบแทนสูงกว่าสายอื่น (ตารางที่ 2) แต่รัฐบาลกลับไม่สนับสนุนการลงทุนในรถไฟฟ้า 2 สายนี้ก่อน และดูเหมือนมีทีท่าพยายามกีดกันไม่ให้ กทม.ทำส่วนต่อขยาย BTS ด้วย
ข้อสรุปของพฤติกรรมดังกล่าวของรัฐบาลที่น่าจะเป็น คือ เป็นเหตุผลทางการเมือง เพราะการที่รัฐบาลไม่ต้องการให้ กทม.ทำ
โครงการรถไฟฟ้า เพราะกลัวว่าพรรคการเมืองฝ่ายตรงข้ามจะแย่งคะแนนเสียงใน กทม.ไป
ด้วยเหตุนี้ หลักการในการจัดลำดับความสำคัญของรัฐบาลนี้ จึงเป็นไปเพื่อคะแนนนิยมทางการเมืองเป็นสำคัญ มิใช่เพื่อผลประโยชน์โดยส่วนรวมของประเทศชาติ
ตารางที่ 2 อัตราผลตอบแทนทางการเงินและเศรษฐกิจของรถไฟฟ้าสายต่าง ๆ
เส้นทาง |
ระยะทาง (กิโลเมตร) |
ผู้โดยสาร ปี 52 (Boarding/วัน) |
ผู้โดยสาร ปี 64 (Boarding/วัน) |
FIRR* |
FIRR** |
EIRR |
สายสีเขียวอ่อน |
33 |
649,000 |
1,276,000 |
4.17 |
16.92 |
|
สายสีเขียวเข้ม |
38 |
677,000 |
1,090,000 |
6.13 |
19.44 |
|
สายสีน้ำเงิน |
40 |
992,000 |
1,961,000 |
1.23 |
18.39 |
|
สายสีม่วง |
40 |
461,000 |
904,000 |
1.46 |
9.3 |
|
สายสีส้ม |
24 |
316,000 |
597,000 |
0.93 |
11.19 |
|
สายสีแดงเข้ม |
65 |
787,000 |
1,374,000 |
3.02 |
9.5 |