การนำเงินทุนสำรองไปใช้ประโยชน์:กรณีศึกษาที่น่าสนใจทั่วโลก (2)

กรุงเทพธุรกิจ

คอลัมน์ : ดร.แดน มองต่างแดน

บทความครั้งที่แล้วผมได้อธิบายตัวอย่างการนำเงินทุนสำรองไปใช้ประโยชน์โดย การจัดตั้งกองทุนความมั่งคั่ง ซึ่งในการจัดตั้งกองทุนความมั่งคั่งนั้นประกอบด้วยขั้นตอนที่สำคัญหลาย ประการ ผมได้อธิบายถึง ขั้นตอนที่ 1 การกำหนดพันธกิจ (Mission) ที่ชัดเจน และ ขั้นตอนที่ 2 การกำหนดกรอบการบริหารจัดการที่เหมาะสม พร้อมยกตัวอย่างกองทุนความมั่งคั่งของประเทศต่างๆ ที่น่าสนใจ ในบทความนี้ผมจะอธิบายขั้นตอนที่เหลือที่จะทำให้การจัดตั้งกองทุนความ มั่งคั่งประสบความสำเร็จ พร้อมยกอย่างกรณีศึกษาที่น่าสนใจเพิ่มเติมด้วย

ขั้นตอนที่ 3 กำหนดแหล่งที่มาของเงินกองทุน เงินที่มาของกองทุนความมั่งคั่งโดยส่วนใหญ่มาจาก 3 แหล่ง คือ

1. รายได้จากการจำหน่ายสินค้าโภคภัณฑ์(น้ำมัน แร่ธาตุ) ซึ่งเป็นรูปแบบที่นิยมมากที่สุด เนื่องจากรายได้ส่วนนี้ถูกมองว่าเป็น "ความมั่งคั่งที่แท้จริง" ของประเทศและเป็นส่วนที่ไม่มีผลกระทบผูกพันต่อภาระหนี้สินในงบดุลของภาครัฐ ตัวอย่างเช่น Norways Government Pension Fund-Global และ Timor-Leste Petroleum Fund เงินทุนที่ใช้ในกองทุนความมั่งคั่งทั้ง 2 แห่งนี้ "ทั้งหมด" มาจากรายได้จากการจำหน่ายสินค้าโภคภัณฑ์ของประเทศ (น้ำมัน) เป็นต้น

2. งบประมาณส่วนที่เกินดุล เช่น Australia Future Fund เงินของกองทุนมาจากงบประมาณของประเทศ หรือ Chiles Economic and Social Stabilization Fund ซึ่งตั้งขึ้นในปี 2006 ด้วยเงินเริ่มต้น 6,000 ล้านดอลลาร์ นอกจากนี้ หากประเทศสามารถจัดสรรงบประมาณเกินดุลได้มากกว่าร้อยละ 1 ส่วนที่เกินร้อยละ 1 นั้น จะถูกโอนเข้าไปเป็นเงินของกองทุน เป็นต้น

3. เงินทุนสำรองระหว่างประเทศ ตัวอย่างเช่น China Investment Corporation (จีน) และ Korea Investment Corporation (เกาหลีใต้) ใช้เงินทุนสำรองระหว่างประเทศส่วนเกินมาจัดตั้งกองทุนความมั่งคั่ง

สำหรับกรณีของประเทศไทยนั้น การนำเงินจากเงินทุนสำรองระหว่างประเทศมาใช้จัดตั้งกองทุนความมั่งคั่งมี ความเป็นไปได้มากที่สุด เนื่องจากไทยมีเงินทุนสำรองระหว่างประเทศในระดับสูง แต่ว่ารายได้จากสินค้าโภคภัณฑ์ไม่สูงมาก (รายได้จากการส่งออกสินค้าแร่และเชื้อเพลิง คิดเป็นประมาณร้อยละ 6 ของมูลค่าการส่งออกสินค้าทั้งหมดในปี 2554) และปัจจุบันยังจัดงบประมาณแผ่นดินในลักษณะขาดดุล เนื่องจากมีความจำเป็นในการใช้งบประมาณ ทำให้ไม่สามารถจัดสรรงบประมาณแบบเกินดุลและไม่สามารถนำงบประมาณส่วนที่เกิน ดุลไปใช้ในการจัดตั้งกองทุนความมั่งคั่งได้

ขั้นตอนที่ 4 กำหนดกฎระเบียบในการใช้จ่ายเงินและการนำเงินกำไรไปใช้ กฎระเบียบในการโอนย้ายกำไร (ถอนเงิน) ออกจากกองทุนความมั่งคั่งไปใช้ขึ้นอยู่กับวัตถุประสงค์ของกองทุน ตัวอย่างเช่น Chiles Economic and Social Stabilization Fund ซึ่งมีจุดประสงค์เพื่อสร้างเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและสังคม ด้วยเหตุนี้ ผลตอบแทนหรือกำไรของกองทุนจึงถูกกำหนดเอาไว้ว่าให้นำไปใช้ในการอุดหนุนงบ ประมาณขาดดุลของรัฐและนำไปใช้คืนหนี้สาธารณะ ทั้งนี้ ในช่วงที่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจทั่วโลกในปี 2009 รัฐบาลชิลีประกาศขายทรัพย์สินบางส่วนของกองทุนความมั่งคั่งของประเทศ (ซึ่งมีอยู่ 2 กองทุน) เพื่อนำเงินที่ได้ไปใช้ในการกระตุ้นเศรษฐกิจ

อีกตัวอย่างหนึ่ง คือ Alaska Permanent Fund เป็นกองทุนความมั่งคั่งที่ตั้งขึ้นเพื่อเก็บออมรายได้เอาไว้เพื่อคนรุ่นต่อ ไป ในการบริหารจัดการกองทุนนี้แบ่งออกเป็น 2 ส่วน โดยส่วนที่ 1 เป็นเงินก้อนที่ถูกเก็บไว้ (Reserved account) เงินส่วนนี้ถูกนำไปใช้ในการลงทุนถาวร ไม่สามารถนำออกมาใช้จ่ายอย่างอื่นได้ นอกเหนือจากการแก้ไขกฎหมายของรัฐ ขณะที่ส่วนที่ 2 เป็นเงินก้อนที่สามารถนำเอาไปใช้ได้ (Unreserved account) โดยต้องผ่านการเห็นชอบของสภานิติบัญญัติและผู้ว่าการรัฐ

แนวทางของ Alaska Permanent Fund เป็นแนวทางที่น่าสนใจ หากไทยต้องการจัดตั้งกองทุนความมั่งคั่งโดยให้มีความมั่นใจว่า การใช้เงินในกองทุนนั้นเป็นไปอย่างโปร่งใส มีธรรมาภิบาล อาจแบ่งแยกเงินกองทุนออกเป็น 2 ส่วน เงินส่วนที่นำออกจากกองทุนไปใช้ได้และเงินส่วนที่นำไปใช้ไม่ได้ โดยกำหนดสัดส่วนของเงิน 2 ส่วนนี้ให้ชัดเจนและเงินส่วนที่นำไปใช้ได้นั้นต้องมีการรายงานและขอความเห็น ชอบจากรัฐสภา เพื่อให้การพิจารณาการใช้เงินของกองทุนเป็นไปอย่างรอบคอบ ขณะที่เงินส่วนที่นำไปใช้ไม่ได้ให้นำไปลงทุนเพิ่มเติม หากมีความจำเป็นต้องนำเงินในส่วนนี้ไปใช้ ให้ทำโดยแก้ไขกฎหมาย เป็นต้น

ขั้นตอนที่ 5 กำหนดกลยุทธ์การลงทุนในเรื่องเกี่ยวกับกลยุทธ์การลงทุนนั้นมีหลายประเด็นที่ต้องพิจารณา เช่น

ระยะเวลาการลงทุน ระยะเวลาการลงทุนนั้นส่งผลกระทบต่อการจัดสรรทรัพยากรของกองทุนและการบริหาร จัดการความเสี่ยงของกองทุน ยกเว้นกองทุนประเภท Stabilization funds ซึ่งเน้นการลงทุนในระยะสั้น กองทุนความมั่งคั่งส่วนใหญ่เน้นการลงทุนในระยะยาว ซึ่งทำให้สามารถที่จะรองรับการลงทุนที่มีความเสี่ยงได้มากกว่า นอกจากนี้ ยังสามารถที่จะเลือกลงทุนได้หลากหลายกว่า ไม่ว่าจะเป็นโครงสร้างพื้นฐาน อสังหาริมทรัพย์ หรือกองทุนส่วนบุคคลที่ลงทุนนอกตลาด (Private Equity) ซึ่งให้ผลตอบแทนในระยะยาวที่สูงกว่า

การจัดสรรทรัพยากรของกองทุน จากแนวโน้มของโลกพบว่ากองทุนความมั่งคั่งของโลกได้เคลื่อนย้ายการลงทุนไปลง ทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงสูงขึ้น เพื่อให้ได้ผลตอบแทนที่สูงขึ้น อย่างไรก็ตาม มีหลายกองทุนที่เน้นการลงทุนแบบปลอดภัย เช่น AP Fund ของสวีเดนซึ่งมีการออกกฎหมายเฉพาะกำหนดแนวทางการลงทุนของกองทุนไว้ว่ากองทุน จะต้องลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงต่ำที่ระบุผลตอบแทนที่ชัดเจน (Fixed-income) อย่างน้อยร้อยละ 30 ของเงินลงทุน นอกจากนี้ ยังระบุว่าให้ไปลงทุนในกองทุนส่วนบุคคลที่ลงทุนนอกตลาด (Private Equity) ได้ไม่เกินร้อยละ 5 และไปลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงจากอัตราแลกเปลี่ยนได้ไม่เกินร้อยละ 40 ซึ่งถือว่าเป็นแนวทางที่ค่อนข้างอนุรักษนิยม เป็นต้น

การบริหารจัดการความเสี่ยง กองทุนความมั่งคั่งรองรับความเสี่ยงได้มากเพียงใดนั้นขึ้นอยู่กับวัตถุ ประสงค์ของกองทุนและเงื่อนไขเรื่องระยะเวลาการลงทุน ตัวอย่างเช่น Chiles Pension Reserve Fund มีวัตถุประสงค์เพื่อหารายได้ชดเชยเงินสำรองเลี้ยงชีพที่ภาครัฐต้องจ่ายให้ ประชาชน ดังนั้น กองทุนจึงเน้นการลงทุนในระยะยาวซึ่งอาจมีความเสี่ยงสูง และสามารถที่จะลงทุนในสินทรัพย์หลากหลายประเภทกว่า

ขณะที่อีกมุมหนึ่ง Chiles Economic and Social Stabilization Fund มีวัตถุประสงค์ในด้านการรักษาเสถียรภาพทางด้านรายรับและรายจ่ายของรัฐบาล กองทุนนี้จะได้รับเงินจากการส่งออกทองแดงในช่วงเวลาที่ทองแดงราคาสูงและนำไป ลงทุน เพื่อที่จะนำรายได้มาชดเชยรายได้ของภาครัฐที่ลดลงในช่วงเวลาที่ทองแดงราคา ต่ำลง เนื่องจากกองทุนนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อการรักษาเสถียรภาพ จึงเน้นการลงทุนที่ความเสี่ยงต่ำและเป็นการลงทุนระยะสั้น เนื่องจากต้องการสภาพคล่องสูง ดังนั้น กองทุนนี้จึงลงทุนในอัตราแลกเปลี่ยน พันธบัตรของสถาบันการเงิน รวมทั้งพันธบัตรของหน่วยงานรัฐของต่างประเทศ เป็นต้น

ในโลกนี้มีตัวอย่างของกองทุนความมั่งคั่งที่น่าสนใจอยู่เป็นจำนวนมาก ซึ่งจะเป็นตัวอย่างและแนวทางที่ดีหากประเทศไทยสนใจที่จะนำเงินทุนสำรอง ระหว่างประเทศบางส่วนไปจัดตั้งเป็นกองทุนความมั่งคั่ง โดยเริ่มจากปริมาณเล็กน้อย เพื่อเรียนรู้การลงทุนจนมั่นใจและเมื่อทำแล้วก็เพื่อใช้ประโยชน์จากเงินทุน สำรองระหว่างประเทศให้เกิดประโยชน์สูงสุด ผมมองว่ากองทุนความมั่งคั่งเป็นเครื่องมือในเชิงนโยบายอย่างหนึ่ง หากรัฐบาลออกแบบให้ดีจะทำให้รัฐบาลมีเครื่องมือในการดำเนินนโยบายทาง เศรษฐกิจเพิ่มขึ้น ซึ่งยิ่งรัฐบาลมีเครื่องมือในการดำเนินนโยบายที่มีประสิทธิภาพเพิ่มมากขึ้น เท่าไร ยิ่งเป็นประโยชน์ต่อประเทศและประชาชนมากขึ้นเท่านั้น

ประเทศไทยนั้นการนำเงินจากเงินทุนสำรองระหว่างประเทศมาใช้จัดตั้งกองทุนความมั่งคั่งมีความเป็นไปได้มากที่สุด

ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com