รัฐมนตรีมีอำนาจเพียงพอกับการจัดการการทุจริตในกระทรวงหรือไม่

จากการที่ผมได้ทำการวิจัย เรื่อง ?บทบาทของรัฐมนตรี ในการลดการคอร์รัปชันภายในกระทรวง : กรณีศึกษา กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ? ผมได้ศึกษาพบว่า ระบบป้องกันและปราบปรามการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐยังมีช่องว่างที่ทำให้การแก้ไขปัญหาการทุจริตไม่สัมฤทธิ์ผล ซึ่งผมได้อธิบายช่องว่างต่างๆ แล้วในบทความครั้งก่อนๆ

คำถามที่น่าสนใจคือ รัฐมนตรีซึ่งเป็นเจ้ากระทรวงมีอำนาจหน้าที่เพียงพอต่อการจัดการปัญหาการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างในกระทรวงหรือไม่
จากการศึกษากฎระเบียบที่เกี่ยวข้องพบว่า อำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง ไม่ได้ถูกระบุไว้อย่างสมบูรณ์ในกฎระเบียบเพียงฉบับเดียว แต่กระจายอยู่ในกฎหมายหลายฉบับ และอำนาจหน้าที่บางส่วนก็ไม่ใช่อำนาจหน้าที่ในงานจัดซื้อจัดจ้างโดยตรง แต่เป็นอำนาจหน้าที่ทั่วไปของรัฐมนตรีที่สามารถนำมาใช้กับงานจัดซื้อจัดจ้างได้ด้วย

ทั้งนี้รัฐมนตรีมีอำนาจหน้าที่ที่เกี่ยวกับกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง ดังต่อไปนี้

(1) การริเริ่มโครงการจัดซื้อจัดจ้าง โดยการกำหนดนโยบาย เป้าหมาย และผลสัมฤทธิ์ของงาน ซึ่งเป็นเงื่อนไขในการริเริ่มโครงการจัดซื้อจัดจ้างในกระทรวง หรือโครงการที่เป็นดำริของรัฐมนตรีอย่างเจาะจง

(2) การพิจารณาและกลั่นกรองแผนงานและโครงการที่หน่วยงานในสังกัดเสนอขึ้นมาเพื่อจัดทำแผนงบประมาณของหน่วยงาน โดยรัฐมนตรีมีหน้าที่ยื่นงบประมาณประจำปีของหน่วยงานในสังกัดต่อสำนักงบประมาณ ตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ  พ.ศ. 2502

(3) การพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปีและจัดทำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ในฐานะที่รัฐมนตรีเป็นส่วนหนึ่งในคณะรัฐมนตรี เพื่อเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณา

(4) การอนุมัติสั่งซื้อ สั่งจ้างในโครงการที่มีงบประมาณเกิน 100 ล้านบาทขึ้นไป หรือโครงการจัดซื้อด้วยวิธีพิเศษที่มีงบประมาณเกิน 50 ล้านบาทขึ้นไป

(5) การพิจารณาอนุมัติและกำกับดูแลโครงการที่มีลักษณะที่เอกชนเข้าร่วมการงานหรือดำเนินการ ในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของคณะรัฐมนตรี

(6) การแต่งตั้งคณะกรรมการกำหนดราคากลาง ในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของคณะรัฐมนตรี

(7) การตรวจสอบ เรียกดูข้อมูล ควบคุมและกำกับดูแลในการจัดซื้อจัดจ้างภายในกระทรวงให้เป็นไปตามระเบียบข้อบังคับและปราศจากการทุจริต

(8) การจัดตั้งหน่วยงานภายในขึ้นเพื่อตรวจสอบการทำงานของข้าราชการต่างๆ ภายในกระทรวงที่ตนเป็นเจ้าสังกัดโดยขออนุมัติจากคณะรัฐมนตรี

แหล่งที่มาของภาพ : http://teachmelife.files.wordpress.com/2012/03/teach-me-self-control.jpg

(9) การประสานงานกับหน่วยงานภายนอกกระทรวงและอำนวยความสะดวกในการตรวจสอบของหน่วยงานตรวจสอบภายนอก

(10) การเสนอชื่อแต่งตั้งหรือถอดถอนหัวหน้าส่วนราชการในสังกัดกระทรวงให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา การสั่งการให้มีการสอบวินัยและการลงโทษทางวินัย

(11) การเสนอแก้ไขหรือออกระเบียบและข้อบังคับเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา หรือเสนอกฎหมายที่เกี่ยวข้องให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณา

(12) การใช้เครื่องมือในเชิงการบริหารและเครื่องมืออื่นๆ ที่ไม่ขัดกับกฎหมาย เพื่อการป้องกันและปราบปรามทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง

จากอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีข้างต้น สรุปได้ว่า รัฐมนตรีมีอำนาจครอบคลุมและเพียงพอในการตรวจสอบและกำกับดูแลการดำเนินงานจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานในสังกัด รวมทั้งมีเครื่องมือทางกฎหมายจำนวนมากในการกำกับดูแลให้การดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างในกระทรวงเป็นไปอย่างสุจริต

รัฐมนตรีมีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลการปฏิบัติงานของหน่วยงานในสังกัดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน โดยเฉพาะที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 และพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ที่จะต้องบริหารราชการด้วยหลักธรรมาภิบาล และมีกฎหมายอื่นๆ กำกับการประพฤติปฏิบัติตนของเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยความซื่อสัตย์ สุจริต รับผิดชอบ และตรวจสอบได้ เช่น กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง กฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐ กฎหมายว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาของหน่วยงานของรัฐ ระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินว่าด้วยวินัยทางงบประมาณและการคลัง เป็นต้น

รัฐมนตรีจึงไม่สามารถหลีกหนีจากความรับผิดชอบเกี่ยวกับการทุจริตในกระทรวงหรืออ้างว่าไม่ทราบข้อมูลไม่ได้ เนื่องจากรัฐมนตรีสามารถรับทราบข้อมูลทั้งหมดของการดำเนินโครงการจัดซื้อจัดจ้างในกระทรวงที่ตนเป็นผู้รับผิดชอบกำกับดูแลได้ จากการขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งทุกโครงการในการจัดซื้อจัดจ้างต้องผ่านการพิจารณาของรัฐมนตรี ในขณะดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างบางส่วนจะต้องอนุมัติการสั่งซื้อสั่งจ้างภายในวงเงินที่อยู่ในอำนาจของรัฐมนตรี รัฐมนตรียังสามารถเรียกดูหรือตรวจสอบทุกรายการได้จากสรุปผลการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานที่รับผิดชอบแต่ละเดือน ซึ่งต้องรายงานตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 รวมทั้งรายงานผลการปฏิบัติงานจัดซื้อจัดจ้างของแต่ละหน่วยงานที่ต้องส่งให้สำนักงบประมาณหรือสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน

รัฐมนตรียังสามารถใช้อำนาจในการแต่งตั้งข้าราชการ ที่ปรึกษา หรือคณะกรรมการขึ้นมากลั่นกรองและตรวจสอบแทนรัฐมนตรีได้ รวมทั้งยังมีอำนาจในการจัดตั้งหน่วยงานภายในที่ทำหน้าที่กำกับ เร่งรัด และติดตามนโยบายและแผนการปฏิบัติราชการของกระทรวง รัฐมนตรียังสามารถประสานความร่วมมือกับส่วนราชการนอกกระทรวง และอำนวยความสะดวกสำหรับองค์กรตรวจสอบต่างๆ ในการเข้ามาตรวจสอบการดำเนินงานในกระทรวง ตลอดจนการเปิดโอกาสให้องค์กรภาคประชาชนและองค์กรอื่นๆ สามารถเข้าถึงข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างและมีส่วนร่วมตรวจสอบการดำเนินงานจัดซื้อจัดจ้างในกระทรวง รัฐมนตรีจึงสามารถดำเนินการตรวจสอบในทุกโครงการได้ทุกเมื่อ เพราะมีอำนาจ มีเครื่องมือ และมีสรรพกำลังเพียงพอที่จะทำ รวมทั้งมีหน้าที่จะต้องทำ หากไม่ทำก็จะกลายเป็นเรื่องละเว้นหรือบกพร่องต่อหน้าที่

เมื่อเป็นเช่นนี้ อะไรที่เป็นอุปสรรคสำคัญซึ่งทำให้รัฐมนตรีไม่ใช้อำนาจหน้าที่ เครื่องมือ และสรรพกำลังที่อยู่ในการตรวจสอบและกำกับดูแลให้กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างในกระทรวงเป็นไปด้วยความสุจริต โปร่งใส และยุติธรรม

อุปสรรคประการแรก คือ ตัวผู้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีที่ขาดความตั้งใจจริงที่จะรักษาผลประโยชน์ของประเทศ แต่รัฐมนตรีบางส่วนมีแรงจูงใจในการเข้ามาดำรงตำแหน่งเพื่อแสวงหาผลประโยชน์จากการจัดซื้อจัดจ้างในกระทรวงที่ตนดูแลอยู่ ทั้งนี้เนื่องจากที่มาของรัฐมนตรีส่วนใหญ่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งในบริบทการเมืองไทยนั้นมีการใช้เงินจำนวนมากในการเลือกตั้งโดยเฉพาะในการซื้อเสียง โดยได้รับการสนับสนุนทางการเงินจาก ส.ส.ภายในพรรคการเมืองหรือภาคธุรกิจ ดังนั้นการเข้ามาเป็นรัฐมนตรีจึงมีเป้าหมายเพื่อถอนทุนคืนผ่านการจัดซื้อจัดจ้างในโครงการต่างๆ หรือเพื่อรักษาผลประโยชน์ของธุรกิจที่สนับสนุนเงินทุนให้แก่พรรค

อุปสรรคประการต่อมา คือ ความรู้ความเชี่ยวชาญของข้าราชการในส่วนราชการ โดยเฉพาะข้าราชการที่ทำงานมาเป็นเวลานาน และเครือข่าย สายสัมพันธ์ หรือกระบวนการทุจริตที่เข้มแข็งและฝังรากลึกในระบบราชการ ในขณะที่รัฐมนตรีเป็นคนนอกและมีความรู้ความชำนาญทั้งในเชิงกฎระเบียบและเชิงเทคนิคน้อยกว่าข้าราชการประจำ ปัจจัยเหล่านี้อาจทำให้รัฐมนตรีที่ตั้งใจเข้ามาจัดการกับการทุจริตในกระทรวงไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะไม่สามารถตามทันกลอุบายในการทุจริตได้ และอาจไม่ได้รับความร่วมมือจากข้าราชการในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต แต่สำหรับรัฐมนตรีที่ตั้งใจเข้ามาตักตวงผลประโยชน์ ปัจจัยเหล่านี้กลับกลายเป็นอุปกรณ์ที่ทำให้รัฐมนตรีสามารถทำการทุจริตได้อย่างแนบเนียนมากขึ้น

อุปสรรคประการสุดท้าย คือ การขาดการสนับสนุนจากรัฐบาลหรือพรรคการเมืองที่รัฐมนตรีสังกัดอยู่ เนื่องจากระบบการเมืองไทยมีลักษณะของการใช้เงินเป็นฐานในการสร้างอำนาจหรือให้ได้มาซึ่งอำนาจ หรือ ?ธนาธิปไตย? ซึ่งต้องได้รับการสนับสนุนเงินทุนจากผู้มีพระคุณของพรรค และการก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งรัฐมนตรีต้องได้รับความเห็นชอบจากผู้มีอำนาจภายในพรรคหรือได้รับการสนับสนุนจาก ส.ส.ในสังกัด ดังนั้นรัฐมนตรีจึงไม่อาจห้ามมิให้ผู้มีพระคุณต่อพรรคมาของานจากรัฐมนตรีได้ และมีความจำเป็นต้องจัดสรรผลประโยชน์ให้ ส.ส.ในพรรคที่สนับสนุนตนขึ้นมาเป็นรัฐมนตรี เพื่อรักษาตำแหน่งของตนเอง ในขณะที่กลไกส่วนหนึ่งในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างเป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรี การดำเนินการที่ขัดกับผลประโยชน์ของพรรคจึงอาจไม่ได้รับความเห็นชอบจาก ครม.

รัฐมนตรีจึงมีอำนาจหน้าที่ เครื่องมือ และสรรพกำลังมากพอในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างในกระทรวง เพียงแต่เขาไม่ใช้หรือไม่แม้แต่คิดที่จะใช้มัน

ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com