ช่องว่างของระบบป้องกันและปราบปรามการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (3)

บทความก่อนหน้านี้ ผมได้กล่าวถึงผลการศึกษาที่ได้จากงานวิจัย เรื่อง ?บทบาทของรัฐมนตรี ในการลดการคอร์รัปชันภายในกระทรวง : กรณีศึกษา กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ? ซึ่งผมได้ทำการวิเคราะห์ช่องว่างของระบบป้องกันและปราบปรามการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐสองประการแรกคือ ระบบการจัดซื้อจัดจ้างที่เป็นระบบปิด และการให้อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐใช้ดุลยพินิจค่อนข้างมาก

ในบทความนี้ ผมจะกล่าวถึงช่องว่างประการสุดท้าย คือ การกระจุกตัวของกลไกตรวจสอบในขั้นตอนแรกและขั้นตอนสุดท้ายของกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง

แหล่งที่มา : http://thetruthisnow.com/wp-content/uploads/2012/07/Financial-Corruption-Huge-Credit-Card-Settlement-Conceals-Fraud-Criminality.jpg

งานวิจัยชิ้นนี้ ผมได้ศึกษากระบวนการจัดซื้อจัดจ้างโดยใช้กรอบแนวคิดของ Transparency International (2010) ที่แบ่งกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างออกเป็น 5 ขั้นตอน ประกอบด้วย

(1) การระบุความต้องการจัดซื้อจัดจ้าง
(2) การเตรียมการจัดทำโครงการจัดซื้อจัดจ้าง
(3) การคัดเลือกคู่สัญญาและผลตอบแทน
(4) การดำเนินการตามสัญญา
(5) การทำบัญชีขั้นสุดท้ายและการตรวจสอบ

จากการพิจารณากลไกการตรวจสอบการดำเนินงานในกระบวนการัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ พบว่า ระบบตรวจสอบหรือจำนวนหน่วยงานที่มีหน้าที่ตรวจสอบกระจุกตัวอยู่ในขั้นตอนแรกและขั้นตอนสุดท้ายของกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างค่อนข้างมาก ในขณะที่อยู่ตรงกลางของกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างมีความเข้มข้นของกลไกการตรวจสอบน้อยกว่า

ในขั้นตอนการระบุความต้องการจัดซื้อจัดจ้างมีกระบวนการภายในองค์กรในการจัดทำแผนงานและโครงการ ซึ่งต้องผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการภายในส่วนราชการ สำนักงบประมาณ รัฐมนตรี สศช. คณะรัฐมนตรี และสภาผู้แทนราษฎร ขณะที่บางโครงการต้องผ่านการทำประชาพิจารณ์ด้วย เช่นเดียวกับขั้นตอนการทำบัญชีขั้นสุดท้ายและการตรวจสอบบัญชีที่ต้องผ่านกระบวนการจัดทำบัญชี การตรวจสอบบัญชี รวมทั้งมีการตรวจสอบจากหน่วยงานตรวจสอบอื่นๆ เช่น กรมบัญชีกลาง สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราบการทุจริตแห่งชาติ เป็นต้น

แต่เมื่อพิจารณาขั้นตอนอื่นที่นอกเหนือจาก 2 ขั้นตอนข้างต้น พบว่ากลไกการตรวจสอบมีน้อยกว่ามาก ยกเว้นโครงการที่มีวงเงินจัดซื้อสูงหรือโครงการที่เป็นลักษณะเอกชนเข้าร่วมการงาน ซึ่งรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรีเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาอนุมัติ ระเบียบฯว่าด้วยการพัสดุบังคับให้ส่วนราชการต้องส่งรายงานหรือบันทึกให้หน่วยงานตรวจสอบภายนอกเพียงบางกรณีเท่านั้น เช่น การส่งประกาศสอบราคา/ประกวดราคาให้ สตง. การทำบันทึกส่งให้ สตง.ในกรณีที่ผลการประกวดราคาสูงหรือต่ำกว่าราคากลางเกินร้อยละ 15 การส่งร่างสัญญาเฉพาะที่แตกต่างจากที่ กวพ.กำหนดให้สำนักงานอัยการสูงสุดตรวจสอบ เป็นต้น

ช่องว่างของระบบตรวจสอบดังกล่าวอาจเปิดโอกาสให้เกิดการทุจริตในขั้นตอนระหว่างกลางของกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างได้ง่าย ทั้งนี้หากกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างได้ดำเนินไปถึงขั้นตอนการทำสัญญาแล้ว การเข้าไปแทรกแซงหรือแก้ไขทำได้ยากเพราะอาจจะทำให้เกิดความเสียหายต่อรัฐอย่างรุนแรง ดังกรณีความเสียหายของรัฐในโครงการต่างๆ หรือที่เรียกว่า ?ค่าโง่? ซึ่งอาจเกิดจากการทุจริตของเจ้าหน้าที่รัฐซึ่งทำให้มีการทำสัญญาที่ทำให้รัฐเสียเปรียบคู่สัญญา หรือเกิดจากความไม่รอบคอบในการทำสัญญา กรณีดังกล่าวสอดคล้องกับคำให้สัมภาษณ์ของผู้ทรงคุณวุฒิที่เป็นอดีตรัฐมนตรีซึ่งกล่าวว่า

?สมัยที่เป็นรัฐมนตรีและคุม.... (ชื่อหน่วยงาน) ตอนที่เข้าไปดูเขามีการประชุมการจัดซื้อจัดจ้างคอมพิวเตอร์ที่จะใช้ในหน่วยงาน ส่งหนังสือมาเพื่อให้เซ็นอนุมัติจัดซื้อจัดจ้าง ก็มีคนวิ่งเต้นเพื่อเอาผลตอบแทนให้ เนื่องจากช่วงที่เข้าไปดูกับช่วงจัดซื้อจัดจ้างเป็นระยะเวลาปีเศษแล้ว คอมพิวเตอร์ที่ซื้อกับ ณ ปัจจุบันที่ซื้อมันล้าสมัยแล้ว คุณภาพของคอมพิวเตอร์ก็ไม่คุ้มเงินที่จ่าย ราชการก็เสียหาย จะให้ล้มเลิกประมูลก็ทำไม่ได้ วิธีที่จะดีสุดคือให้เขาเสนอให้เครื่องที่ทันสมัย แต่ประเด็นนี้ก็อาจจะถูกฟ้องได้ ผมก็ต้องไปขอการอนุมัติจากกระทรวงการคลัง ซึ่งจะมีคณะกรรมการอนุมัติ แต่ก็ไม่ทัน หมดวาระการเป็นรัฐมนตรีเสียก่อน?

ถึงแม้ว่าขั้นตอนการระบุความต้องการและการจัดทำบัญชีขั้นสุดท้ายและการตรวจสอบบัญชีมีระบบตรวจสอบที่เข้มข้นมากกว่า แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าระบบที่มีอยู่นั้นมีประสิทธิภาพในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ เนื่องจากกลไกการตรวจสอบส่วนหนึ่งมีความเกี่ยวข้องกับนักการเมือง (เช่น คณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร) ซึ่งเป็นที่ทราบกันดีว่านักการเมืองเป็นหัวขบวนของเครือข่ายการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างในภาครัฐ การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีและการพิจารณางบประมาณของสภาผู้แทนราษฎรจึงเป็นการจัดสรรผลประโยชน์ของนักการเมืองมากกว่าการตรวจสอบการจัดทำงบประมาณ ส่วนกลไกที่จัดตั้งขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีกลับกลายเป็นเครื่องมือในการสร้างความชอบธรรมให้กับกระบวนการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ตัวอย่างเช่นการกำหนดราคากลางโดยคณะกรรมการกำหนดราคากลาง (ซึ่งแต่งตั้งโดย ครม.) ถูกตรวจสอบโดยสำนักงบประมาณพบว่าสูงเกินจริงประมาณร้อยละ 20 ? 30

ในทำนองเดียวกัน กลไกปกติในการตรวจสอบการทุจริตการจัดซื้อจัดจ้างในภาครัฐก็ขาดประสิทธิภาพ องค์กรอิสระต่างๆที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการทุจริต โดยเฉพาะคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) มีภาระรับผิดชอบมากเกินกว่างบประมาณและทรัพยากรที่ได้รับ ขณะที่เจ้าหน้าที่รัฐไม่มีความรู้เพียงพอในการตรวจสอบ แต่โครงการจัดหาของภาครัฐส่วนหนึ่งมีความซับซ้อน พัสดุหรืองานจ้างมีรายละเอียดในเชิงเทคนิคเฉพาะด้าน ประกอบกับการทุจริตที่ทำเป็นเครือข่ายและการดำเนินการทุจริตที่หาหลักฐานได้ยาก ทำให้การตรวจสอบการทุจริต ทำให้การตรวจสอบการทุจริตไม่ใช่เรื่องง่าย นอกจากนี้ กฎหมายยังไม่เปิดโอกาสหรือเป็นอุปสรรคที่ทำให้ภาคประชาชนและภาคีอื่นไม่สามารถเข้ามามีบทบาทร่วมตรวจสอบการทุจริตได้ (นิพนธ์ และคณะ, 2542)

ดังที่ผมได้วิเคราะห์ในบทความนี้และบทความที่ผ่านมา เราจะเห็นว่าระบบป้องกันและปราบปรามการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างยังมีช่องว่างที่ทำให้การทุจริตยังคงเกิดขึ้น รุนแรงมากขึ้น และการตรวจสอบและหาหลักฐานเพื่อเอาผิดเป็นไปได้ยาก จึงมีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องแก้ไขปรับปรุงระบบและกลไกที่มีอยู่เพื่อลดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน และทำให้การใช้จ่ายงบประมาณมีประสิทธิภาพมากขึ้น

ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com