ช่องว่างของระบบป้องกันและปราบปรามการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (1)

ผมได้มีโอกาสจัดทำงานวิจัย เรื่อง ?บทบาทของรัฐมนตรี ในการลดการคอร์รัปชันภายในกระทรวง : กรณีศึกษา กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ? ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการอบรมหลักสูตรนักบริหารยุทธศาสตร์การป้องกันและปราบปรามการทุจริตระดับสูง (นยปส.)

ในงานวิจัยชิ้นนี้ ผมได้ศึกษารูปแบบการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ และศึกษาระบบป้องกันและปราบปรามการทุจริตที่มีอยู่ ซึ่งดูเหมือนว่าระบบหรือกลไกที่มีอยู่ได้ถูกออกแบบเพื่อป้องกันปัญหาทุจริตที่เกิดขึ้นอยู่แล้ว แต่ปัญหาการทุจริตกลับยังคงอยู่และมีแนวโน้มรุนแรงขึ้น คำถามคือ อะไรเป็นช่องว่างของระบบป้องกันและปราบปรามการทุจริตที่มีอยู่

แหล่งที่มา : http://thetruthisnow.com/wp-content/uploads/2012/07/Financial-Corruption-Huge-Credit-Card-Settlement-Conceals-Fraud-Criminality.jpg

ทั้งนี้จากการวิเคราะห์ข้อมูลจากเอกสารและจากการสัมภาษณ์ผู้ทรงคุณวุฒิหลายท่าน พบว่า ระบบป้องกันและปราบปรามการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐยังมีช่องว่างที่อาจทำให้การแก้ไขปัญหาการทุจริตไม่สัมฤทธิ์ผล

แต่เนื่องด้วยเนื้อที่มีจำกัด ผมจะขอแบ่งบทความในชุดนี้เป็น 3 บทความ โดยในบทความนี้ ผมจะกล่าวถึง ช่องว่างประการแรก คือ ?กระบวนการจัดซื้อภาครัฐเป็นระบบที่ค่อนข้างปิด?

จากการพิจารณากฎระเบียบและวิธีปฏิบัติที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง พบว่า การจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐค่อนข้างเป็นระบบปิด กล่าวคือ ผู้ที่เกี่ยวข้องกับงานซื้อหรืองานจ้างโดยส่วนใหญ่เป็นบุคลากรภายในส่วนราชการเจ้าของโครงการจัดซื้อจัดจ้าง โดยตั้งแต่เจ้าหน้าที่พัสดุ หัวหน้าเจ้าหน้าที่พัสดุ ผู้ปิดและปลดประกาศ คณะกรรมการชุดต่างๆ ตั้งแต่คณะกรรมการเปิดซอง คณะกรรมการรับและเปิดซอง คณะกรรมการพิจารณาผล คณะกรรมการตรวจรับ คณะกรรมการตรวจการจ้าง ผู้ควบคุมงาน รวมถึงคณะกรรมการกำหนดราคากลางเป็นบุคคลภายในส่วนราชการนั้นทั้งหมด

การใช้อำนาจในการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างเกือบทั้งหมดเป็นอำนาจของบุคลากรภายในส่วนราชการ และอำนาจในการพิจารณาอนุมัติเรื่องต่างๆ เป็นอำนาจของหัวหน้าส่วนราชการ ตั้งแต่การริเริ่มโครงการ การทำแผนจัดซื้อจัดจ้าง การสั่งซื้อ/สั่งจ้าง การแต่งตั้งบุคคลหรือกรรมการชุดต่างๆ การพิจารณาอนุมัติเรื่องการต่อรองราคา การงดหรือลดค่าปรับ หรือการขยายเวลาทำการตามสัญญา การพิจารณาสั่งการตรวจรับพัสดุ/งานจ้าง แต่ยกเว้นการสั่งซื้อหรือสั่งจ้างในโครงการที่มีวงเงินจัดซื้อจัดจ้างจำนวนมาก การสั่งให้เป็นผู้ทิ้งงาน และการพิจารณาอุทธรณ์การตัดผู้ชื่อเสนอราคาหรือเสนองานออกจากการคัดเลือก ที่เป็นอำนาจของปลัดกระทรวง รัฐมนตรี หรือคณะรัฐมนตรี

ถึงแม้ว่ากฎระเบียบได้ถูกออกแบบไว้ค่อนข้างรัดกุม โดยมีการกำหนดหลักเกณฑ์ เงื่อนไข วิธีปฏิบัติ การลงบันทึกหลักฐาน การดำเนินงานในรูปคณะกรรมการ และการตรวจสอบการดำเนินงานในขั้นตอนต่างๆอย่างละเอียด แต่ระบบการบริหารราชการไทยหรือสังคมไทยที่มีลักษณะเป็นระบบอุปถัมภ์ ซึ่งให้ความสำคัญกับความสัมพันธ์ส่วนบุคคล หรืออาศัยสายสัมพันธ์หรือเส้นสาย ตลอดจนการพึ่งพาและได้รับประโยชน์จากผู้มีอำนาจ อาจสร้างปัญหาสำหรับระบบการจัดซื้อจัดจ้างที่เป็นระบบค่อนข้างปิด

จากการสำรวจข้อมูลจากเอกสารและจากการสัมภาษณ์ระบุข้อมูลที่ตรงกันว่า การทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างมักดำเนินการเป็นเครือข่าย ซึ่งมีการแบ่งผลประโยชน์อย่างลงตัว การทุจริตอาจเริ่มตั้งแต่ขั้นตอนการริเริ่มโครงการ โดยนักธุรกิจ นักการเมืองและข้าราชการอาจร่วมมือกันริเริ่มโครงการจัดซื้อจัดจ้างโดยเอื้อประโยชน์ให้ธุรกิจในเครือข่ายได้รับงานนั้นไป นักการเมืองและข้าราชการอาจช่วยให้บริษัทที่ตนรู้จักได้รับงานจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ ในขณะที่นักธุรกิจอาจให้เงินกับข้าราชการในเครือข่ายของตนสำหรับการซื้อตำแหน่งราชการ เพื่อให้ข้าราชการที่ตนรู้จักมีอำนาจและช่วยเอื้อประโยชน์ให้บริษัทได้รับงานจัดซื้อจัดจ้างจากภาครัฐ ส่วนข้าราชการที่อยู่ในเครือข่ายการทุจริต นอกจากจะได้รับส่วนแบ่งจากการทุจริตแล้ว ยังได้รับความก้าวหน้าในอาชีพการงานเพราะมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับผู้บังคับบัญชาที่ร่วมทุจริตด้วย

นอกจากนี้เครือข่ายการทุจริตยังขยายออกไปยังข้าราชการในหน่วยราชการอื่นที่เกี่ยวข้องกับการอนุมัติโครงการ เช่น สำนักงบประมาณ ซึ่งสามารถช่วยให้โครงการได้รับอนุมัติหรือได้รับอนุมัติงบประมาณเพิ่มเติม และบางเครือข่ายยังขยายออกไปถึงคนในองค์กรที่ทำหน้าที่ควบคุมและปราบปรามการทุจริตด้วย (นิพนธ์ และคณะ, 2542)

การทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างที่ทำกันเป็นกระบวนการประกอบกับระบบการจัดซื้อจัดจ้างที่ค่อนข้างเป็นระบบปิด ซึ่งใช้คนในองค์กรดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างและหัวหน้าส่วนราชการมีอำนาจค่อนข้างเบ็ดเสร็จในการพิจารณาอนุมัติหรือสั่งการเรื่องต่างๆ ทำให้การตรวจสอบหรือหาหลักฐานการทุจริตเป็นไปได้ยาก เจ้าหน้าที่รัฐซึ่งรู้กฎระเบียบเป็นอย่างดีจึงสามารถปฏิบัติตามอย่างชาญฉลาดสลับซับซ้อน ทำให้การดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างถูกต้องตามระเบียบพัสดุอย่างเคร่งครัด เช่น การเขียนเอกสารโดยใช้คำบางคำสามารถเปลี่ยนจากผิดเป็นถูกได้ ขณะที่การเรียกร้องและจัดสรรผลประโยชน์มักไม่ปรากฏหลักฐาน เช่น การใช้ตัวกลางในการส่งผ่านเงินค่าสินบนแทนข้าราชการ

ส่วนการเข้าถึงข้อมูลเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างนั้นเป็นไปได้ยาก เพราะการดำเนินการและการพิจารณาแต่ละขั้นตอนไม่เปิดเผย ไม่โปร่งใส ไม่เป็นธรรม ไม่พร้อมที่จะรับการตรวจสอบ ไม่แสดงเหตุผลในการตัดสินใจในแต่ละขั้นตอน และมักจะมีการสั่งการด้วยวาจา รวมทั้งมีการปิดบังข้อมูลไว้ให้รู้กันเฉพาะกลุ่มพรรคพวก โดยเฉพาะข้อมูลเกี่ยวกับดุลพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐที่เกี่ยวข้องในขั้นตอนต่างๆ ขณะที่การให้ความร่วมมือในการให้ข้อมูลที่แท้จริงที่เกี่ยวข้องกับการตรวจสอบการทุจริตมีน้อย ข้าราชการหรือบุคคลที่รู้เห็นการทุจริตก็ไม่กล้าให้ข้อมูลเพราะกังวลเกี่ยวกับความปลอดภัยด้านชีวิตและความมั่นคงในหน้าที่การงาน นอกจากนี้กฎหมายบัญญัติให้ผู้ให้สินบนและผู้รับสินบนมีความผิดด้วยกันทั้งสองฝ่าย ผู้ให้สินบนจึงไม่กล้าเปิดเผยความจริง

ยิ่งไปกว่านั้น งานวิจัยของสุนทรีย์ (2553) ระบบอุปถัมภ์ในวงราชการทำให้ผู้กระทำการทุจริตกลับได้รับการปกป้องและช่วยเหลือไม่ให้ถูกลงโทษ ส่งผลทำให้การสั่งลงโทษตามความผิดทางวินัยทางงบประมาณและการคลังมีน้อยมาก ซึ่งสอดคล้องกับคำให้สัมภาษณ์ของผู้ทรงคุณวุฒิที่กล่าวว่า

?ผู้บังคับบัญชาบางคนช่วยผู้กระทำผิดซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชา เมื่อมีการทุจริตและประพฤติชอบเกิดขึ้นในหน่วยงานใด บุคลากรในหน่วยงานนั้นรู้เรื่อง และมีหลักฐานแน่ชัดว่ามีการกระทำการทุจริตเกิดขึ้น ผู้บริหารในหน่วยงานนั้นจะออกหนังสือเวียนกำหนดแนวทางการปฏิบัติงานของตนเกี่ยวกับการขอออกเอกสารหลักฐานทางราชการ และห้ามมิให้เจ้าหน้าที่เปิดเผยความลับของทางราชการ ถ้าเจ้าหน้าที่คนใดในหน่วยงานคนใดนำเอกสารหลักฐานแจ้งให้ ป.ป.ช.หรือกองปราบปราม สำนักงานตำรวจแห่งชาติโดยไม่แจ้งให้ผู้บังคับบัญชาทราบก่อน ผู้นั้นจะถูกเพ่งเล็งหรือถูกพิจารณาโทษทางวินัย ซึ่งเป็นการปกป้องผู้กระทำความผิด?

ด้วยการทุจริตที่ทำเป็นเครือข่ายและระบบการจัดซื้อจัดจ้างที่เป็นระบบปิดดังกล่าว ทำให้หน่วยงานรัฐกลายเป็นแดนสนธยา แม้ว่ากระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐมันจะมีระเบียบที่ละเอียดและดูเหมือนรัดกุม แต่การตรวจสอบและหาหลักฐานการทุจริตในแทบเป็นไปไม่ได้เลย

ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com