บทเรียนจากการจัดการปัญหาหนี้สาธารณะของสหภาพยุโรป

การจัดการปัญหาหนี้สาธารณะของสหภาพยุโรป (EU) จนถึงปัจจุบันเป็นระยะเวลากว่า 3 ปี ซึ่งมีประเทศที่ขอรับการช่วยเหลือทางการเงินเริ่มต้นจากประเทศ กรีซ ไอร์แลนด์ โปรตุเกส สเปน และไซปรัส โดยเมื่อวันที่ 10 พ.ค. 2553 รัฐมนตรีคลังของสหภาพยุโรปได้อนุมัติกองทุนรักษาเสถียรภาพการเงินของยุโรปมูลค่า 4.4 แสนล้านยูโร และประเทศที่ขอรับความช่วยเหลือทางการเงินต้องดำเนินการตามมาตรการรัดเข็มขัด รัฐบาลต้องควบคุมไม่ให้การขาดดุลการคลังเกินกว่าร้อยละ 3 ของ GDP แต่ ณ ขณะนั้นประเทศกรีซมีการขาดดุลการคลังสูงถึงร้อยละ 13.6 ของ GDP

มาตรการรัดเข็มขัดนี้ ทำให้เกิดกระแสต่อต้านของประชาชนภายในประเทศอย่างมาก มีการประท้วงเกิดขึ้นหลายแห่งในสหภาพยุโรปจากความไม่เห็นด้วยกับมาตรการดังกล่าว เพราะในทางปฏิบัติรัฐบาลต้องดำเนินการ อาทิ การงดจ่ายเงินโบนัสในภาครัฐ ลดเงินเดือนของภาครัฐ ยกเลิกการจ้างงานภาครัฐ ลูกจ้างของภาครัฐจะต้องทำงานเพิ่มขึ้น การลดค่าใช้จ่ายบำนาญและเงินเดือนข้าราชการ การขยายอายุเกษียณราชการ การขึ้นภาษีเชื้อเพลิง แอลกอฮอล์และบุหรี่ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม รัฐบาลจำเป็นต้องตัดลดงบประมาณรายจ่ายภาครัฐลงจำนวนมาก รวมทั้งการขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่มตามเงื่อนไขการขอรับความช่วยเหลือเงินกู้จากสหภาพยุโรป ธนาคารกลางยุโรป (ECB) และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF)

ผลจากมาตรการรัดเข็มขัดในช่วงแรก ได้ส่งผลให้เกิดภาวะเศรษฐกิจถดถอยอย่างรุนแรงและอัตราการว่างงานเพิ่มขึ้นอย่างมาก แต่ในปัจจุบันเริ่มเห็นสัญญาณการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ อาทิ รัฐบาลกรีซได้เปิดเผย ยอดขาดดุลของรัฐบาลจากปี 2555 อยู่ที่ร้อยละ 6 ลดลงเหลือเพียงร้อยละ 2.4 ในปี 2556 และคาดว่าเศรษฐกิจจะขยายตัวร้อยละ 0.6 ในปี 2557 สำหรับไอร์แลนด์มีตัวเลขการเติบโตทางเศรษฐกิจร้อยละ 0.4 ในไตรมาสที่ 2 ของปี 2556 และเศรษฐกิจของสเปนขยายตัวร้อยละ 0.1 ในไตรมาสที่ 3 การขาดดุลงบประมาณอยู่ที่ร้อยละ 6.5

บทเรียนที่ได้จากการจัดการปัญหาหนี้สาธารณะของสหภาพยุโรป ดังนี้

ประการแรก"เห็นแก่ภาพรวมของประเทศก่อนเห็นแก่ตัวเอง" จากสถานการณ์ที่ย่ำแย่ทางการคลังของประเทศจนต้องขอรับการช่วยเหลือเงินกู้เพื่อไม่ให้เกิดการผิดนัดชำระหนี้ และได้เกิดการประท้วงขึ้น เนื่องจากประชาชนไม่ต้องการอยู่ภายใต้มาตรการรัดเข็มขัด แต่สุดท้ายปัญหาดังกล่าวได้เริ่มคลี่คลายลง เพราะการเสียสละเพื่อประเทศก่อน แม้ตนเองต้องเสียผลประโยชน์ โดยยอมรับมาตรการดังกล่าวนี้ มิฉะนั้นอาจทำให้ประเทศเข้าสู่ภาวะล้มละลายอย่างสิ้นเชิง

ประการที่สอง"ให้ความช่วยเหลือ ไม่มองเป็นภาระ" หลายท่านคงเคยพยายามหาเพื่อนที่ดี หรือเพื่อนแท้สักคนหนึ่ง ที่แม้ยามเราตกทุกข์ได้ยาก เพื่อนคนนี้ไม่ได้หนีไปจากเรา แต่กลับเข้ามาช่วยเหลือเราอย่างสุดกำลัง จากสถานการณ์ในช่วงการเกิดวิกฤติหนี้สาธารณะ ซึ่งเริ่มต้นจากประเทศกรีซ และส่งผลกระทบโดยตรงกับยูโรโซน เพราะมีการใช้เงินสกุลเดียวกัน ณ เวลานั้นแนวทางแก้ไขอาจมองได้สองแนวทางหลักๆ

แนวทางแรกคือ เป็นการตัดปัญหาทิ้ง โดยการตัดประเทศที่เกิดปัญหาหนี้สาธารณะทั้งหมดออกจากยูโรโซน และแนวทางที่สองคือ เป็นการช่วยแก้ไขปัญหา โดยเริ่มต้นจากการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าผ่านการให้ความช่วยเหลือทางการเงิน ไปจนถึงการให้แนวทางและวิธีการแก้ไขปัญหาในระยะยาว

ประการที่สาม "การบริหารจัดการทางการคลังต้องสมดุล" หากสังเกตประเทศที่ไม่ได้อยู่ในสหภาพยุโรปจะพบว่า มีบางประเทศที่มีสัดส่วนหนี้สาธารณะสูงมากกว่าประเทศที่ประสบปัญหาดังกล่าว กรณีตัวอย่างประเทศญี่ปุ่น แต่ทำไมประเทศนี้จึงไม่เข้าสู่ภาวะล้มละลายก่อน เหตุเพราะประเทศญี่ปุ่นมีดุลการชำระเงิน (balance of payment) เกินดุลมาอย่างยาวนาน อีกทั้งภาระหนี้สาธารณะส่วนใหญ่เป็นพันธบัตรแบบระยะยาว ซึ่งส่งกระทบต่อภาระทางการคลังไม่มากนัก แต่สาเหตุหลักของประเทศที่ประสบปัญหาเหล่านี้ เกิดจากการมีสัดส่วนภาระรายจ่ายประจำของภาครัฐสูงและเมื่อเศรษฐกิจโลกตกต่ำจึงทำให้มีการขาดดุลทางการคลังสะสมมากขึ้นอย่างต่อเนื่องเป็นระยะเวลานาน ดังนั้นการใช้วิธีการแก้ไขผ่านมาตรการรัดเข็มขัดในกรณีนี้จึงได้ผล

ประการที่สี่ "การลดต้นทุนทางการคลัง" เป็นแนวทางสำคัญในการแก้ไข เพื่อไม่ให้ภาระดอกเบี้ยเงินกู้ ส่งผลต่อการปรับสมดุลทางการคลังมากนัก จะเห็นได้จากความพยายามจัดการอัตราดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาลให้ลดลง เพราะเมื่อใดที่ดอกเบี้ยสูงขึ้นนั่นหมายถึงการมีต้นทุนทางการคลังสูงขึ้น และผมได้เคยเสนอแนวทางการลดต้นทุนทางการคลัง โดยการจัดตั้งสหภาพทางการคลัง เป็นองค์กรกลางเพื่อทำหน้าที่นำเอาหนี้สาธารณะของประเทศต่างๆ มารวมกันในระดับภูมิภาคแทนที่จะเป็นระดับประเทศ ซึ่งจะช่วยทำให้ต้นทุนในการกู้ยืมเงินของประเทศเหล่านี้ลดลงได้

ประการที่ห้า"เสริมสภาพคล่องทางการเงิน" ปัญหาใหญ่อีกประการหนึ่งคือปัญหาฟองสบู่แตกในภาคอสังหาริมทรัพย์ ส่งผลทำให้สถาบันการเงินขาดสภาพคล่อง ดังที่เกิดขึ้นทั้งกับประเทศไอร์แลนด์ โปรตุเกส และสเปน โดยมีสาเหตุมาจากสถาบันการเงินมีการกู้ยืมเงินเพื่อปล่อยสินเชื่อในสัดส่วนสินเชื่อต่อเงินฝากที่สูงมาก ดังนั้นแนวทางการแก้ไขจึงใช้วิธีการเสริมสภาพคล่องทางการเงิน โดยการขอรับเงินกู้ และการควบรวมธนาคารขนาดใหญ่ เพื่อให้สถาบันการเงินมีความมั่นคงมากขึ้น และช่วยให้ประชาชนเกิดความเชื่อมั่นสถาบันการเงินภายในประเทศ

ประการที่หก "อุตสาหกรรมท่องเที่ยวและการส่งออกเป็นแกนหลักที่ส่งผลต่อการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ" จากรายงานพบว่าอุตสาหกรรมท่องเที่ยวได้ช่วยให้เกิดการสร้างงานใหม่ในภาคการท่องเที่ยวทำให้ประชาชนมีรายได้เพิ่มขึ้น หากพิจารณาอุตสาหกรรมท่องเที่ยวเปรียบเสมือนตัวตนของประเทศ และเป็นเอกลักษณ์ของประเทศซึ่งมีคุณค่ามาก

ไม่เพียงเท่านั้นยังเป็นอุตสาหกรรมที่มีต้นทุนต่ำหากมีการดูแลแหล่งท่องเที่ยวอย่างดี เพราะประเทศสามารถใช้ทรัพยากรทางธรรมชาติที่มีอยู่แล้วพัฒนาเป็นแหล่งท่องเที่ยวได้ ที่สามารถสร้างผลตอบแทนให้กับประเทศได้อย่างคุ้มค่ากับการลงทุน

สำหรับภาคการส่งออกที่มีการฟื้นตัว เป็นผลจากเศรษฐกิจโลกโดยรวมเริ่มปรับตัวดีขึ้น ขณะที่ในยุโรปเริ่มมีความต้องการสินค้าเพิ่มขึ้น ซึ่งที่ผ่านมาต้องเผชิญกับสภาวะเศรษฐกิจซบเซามาเป็นเวลานาน โดยพบว่าในไตรมาสที่สอง เศรษฐกิจในกลุ่มยูโรโซน 17 ประเทศ ขยายตัวร้อยละ 0.3 และในส่วนของสหภาพยุโรป 27 ประเทศ ขยายตัวร้อยละ 0.4

สำหรับบริบทประเทศไทย สถานการณ์เศรษฐกิจยังคงมีความน่าเป็นห่วงอยู่พอสมควร จะเห็นได้จากตัวเลขงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2556 สูงถึงร้อยละ 79.2 ซึ่งเพิ่มขึ้นจากปี 2555 ประมาณร้อยละ 3.3 โดยผมมองว่าเป็นภาระทางการคลังที่ต้องเร่งแก้ไข อีกทั้งประเทศไทยมีการพึ่งพาการส่งออกสูง และปัจจุบันสัดส่วนภาคการส่งออกของไทยปรับลดลงอย่างมาก

นอกจากนี้ควรเร่งพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่เป็นองค์ประกอบสำคัญทางเศรษฐกิจของประเทศ อาทิ การลดต้นทุนด้านโลจิสติกส์ และการพัฒนาอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวอย่างต่อเนื่อง เป็นต้น

บทสรุปสำคัญของประเทศไทย คือ "เราควรร่วมมือกันมากกว่าแบ่งแยกกัน" "เราควรใช้ความพยายามเพื่อแก้ไขปัญหา มิใช่เพื่อหักล้างกัน" ในที่สุดก็จะสามารถทำให้ประเทศผ่านพ้นวิกฤติต่างๆ ไปได้อย่างแน่นอน

'จากตัวเลข งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2556 สูงถึงร้อยละ 79.2 ซึ่งเพิ่มขึ้นจากปี 2555 ประมาณร้อยละ 3.3 โดย ผมมองว่าเป็นภาระทางการคลังที่ต้องเร่งแก้ไข'

ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com