กองทุนช่วยเหลือแรงงานนอกระบบ

ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.com, http:// www.kriengsak.com

ภายใน 6 ndash; 7 ปีมานี้ท่านผู้อ่านคงได้ยินคำว่า ldquo;เศรษฐกิจนอกระบบrdquo; และ ldquo;แรงงานนอกระบบrdquo; อยู่บ่อยครั้ง แต่อาจไม่แน่ใจว่าความหมายที่จริงคืออะไร ซึ่งอันที่จริงแล้ว ความหมายของแรงงานนอกระบบนั้นมีผู้ให้ความหมายแตกต่างกัน แต่ความหมายที่ผมคิดว่าตรงที่สุดและผมใช้อ้างอิงอยู่ประจำนั้น ldquo;เศรษฐกิจนอกระบบrdquo; คือ เศรษฐกิจที่รัฐบาลไม่สามารถเข้าไปตรวจสอบที่มาที่ไปของการรับหรือจ่ายเงินในทางบัญชีได้ และ ldquo;แรงงานนอกระบบrdquo; คือ แรงงานที่ทำงานในเศรษฐกิจลักษณะดังกล่าว ตัวอย่างเช่น แม่ค้าหาบเร่ มอเตอร์ไซค์รับจ้าง ลูกจ้างในร้านค้าเล็ก ๆ รวมทั้งเกษตรกรรายย่อยในชนบท

ถึงแม้ว่าเศรษฐกิจนอกระบบยังไม่มีการจัดเก็บสถิติอย่างเป็นระบบ แต่จากการประเมินพบว่าขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบของไทยมีขนาดใหญ่มาก วารสารเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงระดับโลกชิ้นหนึ่งระบุว่า มูลค่าเศรษฐกิจนอกระบบของไทยคิดเป็นร้อยละ 70 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ ทำให้ไทยเป็นหนึ่งในประเทศที่มีเศรษฐกิจนอกระบบใหญ่ที่สุดในโลก ยิ่งไปกว่านั้น แรงงานนอกระบบของไทยมีจำนวนกว่า 2 ใน 3 ของกำลังแรงงานทั้งหมด

ปัญหาที่ตามมาคือ แรงงานนอกระบบมักเป็นกลุ่มคนที่มีรายได้น้อยและไม่แน่นอน แต่กลับไม่ได้รับการช่วยเหลือคุ้มครองจากรัฐทั้งด้านกฎหมายแรงงานและประกันสังคม เนื่องจากรัฐบาลไม่มีฐานข้อมูลของคนกลุ่มนี้ ทำให้กำหนดมาตรการช่วยเหลือลงไปถึงคนกลุ่มนี้ได้ยาก ตัวอย่างที่เห็นได้ชัด คือ การที่คนจนส่วนใหญ่อยู่ในเศรษฐกิจนอกระบบ แต่แรงงานนอกระบบกลับไม่มีโอกาสได้รับเช็คช่วยชาติ 2,000 บาท เนื่องจากมิได้มีข้อมูลอยู่ในกองทุนประกันสังคม

แต่ความหวังที่คนกลุ่มนี้จะได้รับการช่วยเหลือยังไม่หมดเสียทีเดียว เนื่องจากสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) กำลังศึกษาเกี่ยวกับการจัดตั้งกองทุนเพื่อช่วยเหลือแรงงานนอกระบบที่มีลักษณะคล้ายกับกองทุนประกันสังคม โดยที่มาของเงินสมทบในกองทุนนี้จะพิจารณาจากการสมทบของ 4 ฝ่ายคือ รัฐบาล องค์กรปกครองท้องถิ่น (อปท.) กลุ่มการเงินชุมชน (เช่น กลุ่มสัจจะออมทรัพย์ สหกรณ์ออมทรัพย์) และตัวแรงงานนอกระบบ และที่น่ายินดีก็คือ ผู้อำนวยการของ สศค. ตั้งใจไว้ว่าจะใช้เวลาศึกษาไม่เกิน 1 ndash; 2 เดือน เพื่อนำแนวคิดนี้ไปปฏิบัติเพื่อช่วยเหลือแรงงานนอกระบบได้ทันวิกฤติการณ์ในครั้งนี้

ในความเห็นผม ปรากฏการณ์ที่รัฐบาลให้ความใส่ใจในแรงงานแรงงานนอกระบบ เป็น ldquo;ส้มหล่นrdquo; มาจากวิกฤติเศรษฐกิจ หากกล่าวถึงเฉพาะปัจจัยด้านเศรษฐกิจแล้ว ผมมองว่ามี 2 ปัจจัยที่ผลักดันให้รัฐบาลต้องสร้างระบบเพื่อช่วยเหลือแรงงานนอกระบบ ประการแรก คือ แรงกดดันจากกลุ่มแรงงานนอกระบบที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤติเศรษฐกิจ อีกประการ คือ แรงจูงใจในด้านการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาลเอง เพราะรัฐบาลทราบอยู่แล้วว่าการอัดฉีดเงินไปที่คนจนโดยตรงเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจที่ให้ผลเร็ว เพราะคนกลุ่มนี้เมื่อได้เงินมาก็จะใช้จ่ายทันที ดังนั้นในยามวิกฤติ รัฐบาลซึ่งมีความจำเป็นต้องกระตุ้นเศรษฐกิจ จึงพยายามหาช่องที่จะ ldquo;ยัดrdquo; เงินใส่มือคนกลุ่มนี้ โดยเร่งสร้างระบบเพื่อจะให้เงินกระจายลงไปหาคนกลุ่มนี้ให้เร็วที่สุด
สำหรับผมนั้นสนับสนุนการสร้างระบบช่วยเหลือแรงงานนอกระบบเป็นอย่างยิ่ง ผมคิดว่าการแก้ไขปัญหาแรงงานนอกระบบน่าจะเป็นคานงัดของการแก้ปัญหาความยากจนและการพัฒนาเศรษฐกิจไทยเลยทีเดียว เพราะนอกจากแรงงานนอกระบบจะได้รับการช่วยเหลือในระยะสั้นแล้ว ระบบการช่วยเหลือแรงงานนอกระบบยังจะมีคุณูปการต่อการดำเนินนโยบายของภาครัฐเพื่อแก้ไขปัญหาความยากจนในระยะยาวอีกด้วย

ผลพลอยได้จากการดำเนินการกองทุนในลักษณะประกันสังคมสำหรับแรงงานนอกระบบนั้น คือ การที่ข้อมูลระดับบุคคลของสมาชิกที่เป็นแรงงานนอกระบบจะถูกรวบรวมไว้ในฐานข้อมูล ภาครัฐจะทราบข้อมูลที่จำเป็นทั้งหมดของแรงงานนอกระบบ โดยเฉพาะข้อมูลเกี่ยวกับรายได้ ซึ่งจะเป็นตัวบอกว่า ldquo;ใครคือคนจน? และ คนจนอยู่ที่ไหน?rdquo;

ที่ผ่านมา รัฐบาลไม่สามารถกำหนดนโยบายแก้ปัญหาความยากจนที่เจาะกลุ่มเป้าหมายได้ เพราะรัฐบาลรู้แต่ข้อมูลเฉพาะแรงงานในระบบจากฐานข้อมูลของระบบประกันสังคม แต่คนจนตัวจริงซึ่งอยู่นอกระบบนั้นรัฐบาลไม่มีข้อมูลเลย ดังนั้นนโยบายของรัฐบาลเพื่อช่วยเหลือคนจนที่ผ่านมาจึงเป็นลักษณะ ldquo;เหวี่ยงแหrdquo; คือให้เท่าเทียมกันกับทุกคนในประเทศ ตัวอย่างเช่น นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค ซึ่งผลตามมาก็คือนอกจากคนยากจนจะได้ประโยชน์ไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วยแล้ว ภาครัฐยังมีภาระรายจ่ายมากขึ้นอีก

แต่หากภาครัฐมีข้อมูลรายได้รายบุคคลแล้ว รัฐบาลยังสามารถกำหนดนโยบายเพื่อให้การช่วยเหลือคนจนตัวจริงได้ ตัวอย่างเช่น รัฐบาลสหรัฐอเมริกาสามารถให้เงินช่วยเหลือประจำปีในลักษณะที่คล้ายกับเช็คช่วยชาติให้กับทุกคนในประเทศ เพียงแต่มูลค่าเงินแปรผันตามรายได้และจำนวนบุตร ซึ่งเรียกว่า EITC (Earned Income Tax Credit) แต่การที่รัฐบาลไทยไม่มีข้อมูลจึงต้องให้เงิน 2,000 บาทเท่ากันทุกคน (เฉพาะคนที่อยู่ในระบบ) ทั้งที่ความจริงแล้วคนยากจนหรือคนมีลูกควรได้เงินช่วยเหลือมากกว่าคนทำงานในสำนักงานหรือคนโสด การจัดสรรเงินช่วยเหลือตามความจำเป็นของแต่ละคนจะทำให้ภาครัฐสามารถใช้งบประมาณน้อยลง แต่เกิดประโยชน์ต่อคนจนตัวจริงมากขึ้น

โดยสรุปแล้ว ผมเห็นว่ารัฐบาลควรเร่งจัดตั้งกองทุนช่วยเหลือแรงงานนอกระบบให้เร็วที่สุดโดยในระยะสั้น (ในช่วงวิกฤติ) ผมเสนอให้ใช้ช่องทางกองทุนฯ ในการอัดฉีดเงินไปยังแรงงานนอกระบบเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ เช่น อัดฉีดเงินในลักษณะเดียวกับเช็คช่วยชาติ ส่วนในระยะยาว รัฐบาลสามารถใช้กองทุนนี้เป็นช่องทางดำเนินนโยบายแก้ปัญหาความจนแบบเบ็ดเสร็จ รวมถึงการดูแลผู้สูงอายุ

ผมขอทิ้งท้ายว่า ประเด็นสำคัญที่ สศค. ควรไปศึกษาในระยะยาว คือ การสร้างระบบแรงจูงใจให้แรงงานนอกระบบแจ้งรายได้ของตนอย่างถูกต้อง เนื่องจากรายได้ในเศรษฐกิจนอกระบบนั้นไม่สามารถตรวจสอบได้และไม่แน่นอน ข้อมูลที่รัฐบาลจะหาได้จึงมาจากการแจ้งรายได้ของตัวแรงงานเองเท่านั้น แต่แรงงานอาจจะมีแรงจูงใจที่จะแจ้งรายได้ให้ต่ำกว่าปกติ เพื่อให้ตนเองได้เงินช่วยเหลือมากขึ้น หรือพูดง่าย ๆ ก็คือ ldquo;โกงระบบrdquo; นั่นเอง ดังนั้น สศค. ควรศึกษาถึงการสร้างระบบแรงจูงใจเพื่อป้องกันการแจ้งข้อมูลเท็จ เพื่อทำให้กองทุนที่จะตั้งขึ้นมานี้มีความยั่งยืนและเป็นประโยชน์ต่อคนจนตัวจริงที่อยู่นอกระบบให้มากที่สุด